县级协商民主的建立、创新和发展

政协佛冈县委员会 李阳光

 

【内容提要】本文围绕人民政协成立70周年的历史进程，着重从县级（以广东省佛冈县为例）协商民主的建立、创新和发展历程进行论述。全文分为县级协商民主制度的建立、县级协商民主作用的发挥、新时代县级协商民主的新发展3个部分。其中前两个部分根据县级开展协商民主的实践进行论述，第三部分根据党的十九大提出加强协商民主的总要求进行探讨。通过本文的论述，为回顾县级协商民主工作实践和今后加快协商民主工作的创新发展提供参考。

【关键词】县级·协商民主·建立、创新和发展

 

党的十九大报告强调，“发挥社会主义协商民主重要作用”，“要推动协商民主广泛、多层、制度化发展”，“加强协商民主制度建设，形成完整的制度程序和参与实践，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利”。报告对加强新时代社会主义协商民主的任务、路径和方法都作出明确的部署。中国人民政治协商会议（简称“人民政协”）是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构。人民政协围绕团结和民主两大主题，担负“政治协商、民主监督、参政议政”职能。人民政协各级组织按照新时代协商民主的总要求，把协商民主贯穿于“政治协商、民主监督、参政议政”各个环节工作中。在协商民主工作中，基础工作在县级（包括县级辖内城乡社区），加强县级协商民主的创新与发展，对推动整体协商民主的创新与发展具有重要的作用。佛冈县是位于广东省中部的山区县，于1983年根据《中国人民政治协商会议章程》成立政协佛冈县委员会至今。本文以佛冈县为例，对县级协商民主的实践和发展作一些探讨。

一、县级协商民主制度的建立

我国协商民主制度是在中华人民共和国成立时同时建立的，准确地说是在中华人民共和国成立前夕建立的。1949年9月召开中国人民政治协商会议第一次全体会议，通过《中国人民政治协商会议组织法》，选出由毛泽东任主席的政协全国委员会。人民政协自1949年9月成立后，至今已有70年历程。人民政协是中国共产党领导的以工农联盟为基础的人民民主统一战线的组织形式，中国人民政治协商会议第一次全体会议通过的《共同纲领》，在新中国成立初期起了临时宪法的作用。作为县级政权组织，从此时起在地方党委的领导下，也按照《共同纲领》的规定开展政权建设及协商民主工作。

（一）县级政协组织的历史渊源。1956年起，广东省内只有少数县建立政协组织。佛冈县政协组织同广东省内其他大部分县一样，于20世纪80年代初召开县政协会议成立县政协组织。大多数县级政协组织虽然在此时才成立，但从1950年起在县级召开各界人民代表会议，就具有人民民主统一战线的特点，并开展协商民主工作。1950—1953年，佛冈县根据中央人民政府颁发的《各界人民代表会议组织通则》的规定，先后召开10次各界人民代表会议。各界人民代表会议由县内各界选出的代表100—150人参加，其中有农民、工商业主、学生、民兵、驻军等各界代表，各次会议把县内的中心工作作为重点议题，先后对生产度荒、赈灾救济、清匪反霸、冬修水利、土地改革等重大事项进行协商讨论，形成的决议提交佛冈县委、县政府决策施行。当时在省级的各界人民代表会议设立民主协商委员会，在县级尚未设立。虽然如此，但县级各界人民代表会议是在全国人民政协成立后、县人民代表大会制度建立前召开的，所起的作用实质上是协商民主的作用。会议对推动当时县级经济恢复、政权巩固、社会稳定起了重要作用。县级各界人民代表会议至1953年底根据中央人民政府关于建立地方各级人民代表大会的部署而不再继续召开，但县级协商民主制度建立后仍通过人民代表大会的形式延续。可见，县级政协组织的渊源在于人民民主统一战线，在新中国成立初期的协商民主形式是召开县级各界人民代表会议。

（二）县级协商民主的政治基础。1953年1月，根据中共中央的提议，中央人民政府委员会通过了召开由间接选举产生的地方各级人民代表大会。1954年9月，在北京召开第一届全国人民代表大会第一次会议，由大会通过《中华人民共和国宪法》，并根据宪法规定正式建立全国人民代表大会制度。广东省内县级第一届人民代表大会第一次会议于1954年中期先后召开，从而建立广东省内各级人民代表大会制度。佛冈县第一届人民代表大会第一次会议于1954年6月召开，会议组织讨论《中华人民共和国宪法（草案）》。这次会议因为《中华人民共和国宪法》未正式颁布实施，所以未进行选举，直至1955年6月根据颁布的宪法选举产生县人民委员会组成人员和县法院院长。第一部宪法规定社会主义国家的性质和国体、政体，体现了人民民主和社会主义两大原则。同时，根据宪法规定，中国人民政治协商会议代行全国人民大会职权的任务已经完成。1954年12月在北京召开政协第二届全国委员会第一次会议，讨论并通过《中国人民政治协商会议章程》。会议提出人民政协的任务，是继续巩固和发展人民民主统一战线，体现中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。在此时起至20世纪80年代初期，广东省内大部分县级仍未建立政协组织，社会主义协商民主的任务与党的群众路线、统战政策和人民代表大会职权结合起来进行，使社会主义协商民主的工作得以延续。可见，社会主义协商民主的政治基础是中国共产党的领导和人民民主统一战线。

（三）县级协商民主在曲折中延续开展。1954年起县级人民代表大会制度建立后，由县人大在行使政权机关职权时，通过人大工作机构和人大代表同时开展协商民主的工作，即召开人大会议期间由代表听取、审议和通过人民政府、人民法院工作报告，审查和批准全县财政预算报告及其他工作报告，行使人民当家作主的权利，把协商民主贯彻在会议过程中。在50年代后期至70年代期间，由于历次政治运动的影响，特别是受十年“文化大革命”的冲击，广东省内各地县级人民代表大会制度没有得到正常的坚持，县级协商民主制度也时断时续。佛冈县人民代表大会在50年代召开人代会共5次，其中第一届人代会2次。第二届人代会2次、第三届人代会1次；在60年代召开人代会5次，其中第四届人代会2次，第五届人代会2次。县第五届人代会二次会议在1963年8月召开后，没有继续召开县人代会，直至改革开放初期才恢复县人代会制度。进入改革开放新时期后，社会主义协商民主得以全面恢复和发展。广东省内各地县级政协组织于1979年起逐步建立，成为社会主义协商民主的专门机构。县级政协组织按政协章程规定召开会议和开展活动，推动协商民主的正常开展。政协第一届佛冈县委员会第一次会议于1983年1月召开，参加会议的有县内16个界别委员，从此时起正式建立政协佛冈县委员会，担负协商民主职责。此后每年召开政协佛冈县全体委员会议，并按时开展换届选举工作。在县政协会议召开期间，各界别委员通过提交提案、会上发言等方式开展政治协商、民主监督和参政议政，落实协商民主职责。可见，在新中国成立后至2019年的70年，县级协商民主工作在曲折中持续发展，特别是在改革开放后协商民主制度得以逐步建立和健全。

二、县级协商民主作用的发挥

县级协商民主工作，在县级政协组织建立前，主要是结合县各界人民代表会议、县人民代表大会以及贯彻党的群众路线、统战政策一并开展，存在要求不明确、程序不统一、效果不明显的问题。县政协组织建立后，县内的协商民主工作有了专门的管理机构，工作制度逐步健全，协商民主的效果得以体现。以政协佛冈县委员会多年开展协商民主工作的做法和效果为例，县级协商民主工作主要围绕政治协商、民主监督和参政议政3个方面开展。

（一）政治协商有效开展。人民政协的政治协商是中国共产党领导的多党合作的重要体现，是党和国家实行科学民主决策的重要环节，是党提高执政能力建设的重要途径，是发扬社会主义民主、推进社会主义民主政治建设的需要。在县级开展政治协商过程中，逐步推进政治协商工作的规范化、制度化、程序化，把政治协商纳入党委、政府的决策程序，经集体决策后予以实施。近年来，县级政治协商工作有如下几个特点。一是精心组织在全体会议上协商。在召开县政协全体会议期间，组织委员听取县人大会议“一府两院”工作报告及其他报告，并在充分讨论的基础上围绕全县中心工作提出协商意见。二是精选议题在常委会议上协商。县政协常委会按照县委、县政府各阶段工作情况，精心挑选议题，开展调查研究，向县委、县政府提出有建设性、前瞻性和系统性的协商意见。三是精简高效在主席会议上协商。县政协主席会议围绕全县经济社会发展中的重点、难点、热点问题开展调研并提出协商意见。对涉及面广、实施难度大的议题，主席会议根据调研情况提出实施方案，推动政治协商工作的落实。

（二）民主监督扎实推进。人民政协的民主监督是我国社会主义监督体系的重要组织部分，是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、建议和批评的方式进行的政治监督。县级政协在履行民主监督职能中，坚持探索民主监督的新途径、新方法，加强知情、沟通、反馈3个环节的工作，不断增强民主监督的成效。近年来，县级民主监督工作有如下几个特点。一是加强提案监督工作。提案监督是人民政协履行民主监督职能的重要方式。县级政协按照“围绕中心、服务大局、提高质量、讲求实效”的工作方针，重点加强提案监督工作。在工作中做到3个加强：加强提案的撰写和报送工作，提高提案质量；加强提案的立案和重点提案的筛选工作，建立重点提案的督办责任制；加强提案办理工作，推进提案成果转化。二是加强视察监督工作。县级政协发挥常委会的协调作用和专委会的基础作用，围绕全县工作重点和人民群众关心的社会热点、难点问题，坚持“小型、专题、节约、实效”的原则，扎实有效地开展专题视察。经过专题视察形成专题报告报送县委、县政府，为科学决策提供依据。三是加强政风行风监督工作。在开展“两代表一委员”（党代表、人大代表、政协委员）活动中，对相关单位、服务行业及专门问题，通过调查走访、问政咨询等形式掌握情况，分别提出监督建议，促进政风行风建设。

（三）参政议政水平提高。参政议政是1994年修订政协章程时列入人民政协主要职能的，反映人民政协在新时期的新发展。人民政协具有包容各界、联系广泛、人才聚集的有利条件，县级政协运用这些有利条件采取专题调研、反映社情民意两种形式，开展参政议政、建言献策工作，努力提高参政议政水平。近年来，县级参政议政工作有如下几个特点。一是为发展县域经济建言献策，如围绕全县经济结构调整、区域经济协调发展、壮大县域实力等方面建言献策。二是为加强县域基础设施建设建言献策，如围绕农田水利、交通能源、城乡建设等方面建言献策。三是为落实民生实事建言献策，如围绕教育科技、医疗卫生、饮水工程、扶贫开发等方面建言献策。四是为开发利用科学技术建言献策，如围绕农村电商、信息化建设等方面建言献策。

三、新时代县级协商民主的创新发展

社会主义协商民主的任务和开展协商民主的方式、方法随着形势的变化而创新发展。改革开放后特别是进入新世纪以来，新的形势对协商民主提出了新的要求。根据新形势新阶段对协商民主的新要求，2005—2006年中共中央先后发出《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》和《中共中央关于加强人民政协工作的意见》，为新形势下加强协商民主和人民政协建设指明了方向。2015年，中办、国办印发《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》以及关于加强城乡社区协商、政党协商的配套文件，对加强协商民主提出了具体要求。在2017年10月召开党的十九大报告中，根据“决胜全面建设小康社会”这个中心任务，对新时代加强协商民主提出了新的要求，作出了新的部署。作为县级开展新时代协商民主工作，必须贯彻落实十九大的部署，提高政治站位，按照十九大提出的“要推动协商民主广泛、多层、制度化发展”的总要求，在加强党派合作、突出界别特色、发挥委员作用和加强机关建设“四位一体”的工作上有所创新，在协商民主为新时代中国特色社会主义事业服务水平上有新提高。

（一）按照促进和谐共事的总要求，着力加强党派合作。一是加强中国共产党对政协工作的领导。中共地方党委按照总揽全局、协商各方的原则，进一步加强和改善党对人民政协工作的领导，支持人民政协依照政协章程独立负责，协调一致地开展工作。政协党组作为地方党委的派出机构，负责落实地方党委对政协工作的部署，必须发挥好对政协工作的领导核心作用。政协委员和政协机关中的共产党员，要在政治上、思想上、作风上与党中央和地方党委保持高度一致，起好模范带头作用。二是团结和带领政协全体成员拥护党的领导。要采取加强政治学习和培训、正确培育和引导的方式，提高人民政协各级组织和参加政协的各民主党派、人民团体以及各界人士拥护和接受中国共产党的领导，自觉贯彻落实党的路线方针政策，保证人民政协正确的政治方向。三是着力加强党派合作，推动和谐共事。作为县级政协，要加强同县内各民主党派、工商联和无党派人士的联系沟通，尊重和保障他们的民主权利，发挥中国共产党和民主党派“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的作用，巩固和加强人民民主统一战线。

（二）按照突出界别特色的总要求，着力发挥界别作用。一是完善界别活动机制。县级政协要积极探索界别活动的新方法、新途径，不断拓宽界别活动的新领域，丰富界别活动的新内容。通过组织多种形式的考察调研活动进行交流探讨，开阔视野、增强责任感，发挥好各界别的作用。二是加强县级政协专委会对界别活动的引导工作。通过落实责任、完善工作机制，建立专委会联系界别活动等方式，为县政协履行职能提供基础和支撑。三是发挥政协界别在城乡基层和社会协商民主中的指导作用。根据政协界别分布广、联系群众紧密的特点，实行分区域、分行业指导基层协商工作，具体指导建立基层协商民主联动机制，引导各类社会组织有序开展协商，在拓宽协商分布面上取得新进展。

（三）按照加强委员队伍建设的总要求，着力提高委员履职能力。一是抓好学习教育。县级政协要配合党内集中教育活动和政协业务工作，抓好委员政治业务学习和培训工作。通过建立学习制度、组织集中培训和专题讲座等形式加强对委员的学习教育工作，提高委员的综合素质。二是加强对委员的联系和指导。通过建立县政协领导及常委联系委员、委员联系基层和群众等制度，形成委员肯干事、会干事、干好事的风气，促进协商民主工作的落实。三是建立引导激励机制。采取思想引导、行为激励的方法，通过表彰先进、推广典型经验，增强全体委员的履职责任感和履职能力，在委员队伍中形成扬正气、思进取、求实效的良好氛围。

（四）按照加强机关建设的总要求，着力提高政协机关服务水平。一是加强思想建设。县级政协机关牢固树立“履职为民、服务发展”的理念，找准服务大局的结合点，积极探索和实践履行职责的新思路、新方式、新机制，把政协机关思想建设提高到一个新水平。二是加强组织建设。通过加强县级政协常委会、专委会和工作机构的组织制度、责任制度、会议制度和工作制度建设，使县政协真正成为“委员之家”。要加强各项活动的计划性、针对性和纪律性，扩大委员参与活动的履盖面，激发委员队伍的活力。三是加强作风建设。要集中时间和精力组织开展阶段性作风建设活动，使政协机关大兴优质高效之风，遵守和执行党风廉政建设责任制；机关工作人员大兴民主团结之风，密切与政协参加单位和各界人士的联系沟通，形成共同开展新时代协商民主的合力。

党的十九大对新时代加强社会主义协商民主指明了方向，确定了目标，人民政协特别是县级政协组织开展协商民主的工作任重道远，需要借鉴历史经验，致力创新发展，各级、各方面协调配合、共同努力，为加快社会主义协商民主的创新和发展作出新的贡献。